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冲突斡旋：与时间赛跑阻止苏丹的崩溃
作者：国际危机组织（International Crisis Group）
比利时致力于国际冲突预防及解决的非营利组织2023年6月22日

导语：

在苏丹首都喀土穆和其它地方进行的激烈战斗，使这个非洲最大的国家之一接近于崩溃。没有任何简单的办法可以阻止这场大屠杀。所有有影响力的国家都应该竭尽所能，阻止苏丹滑向更大的灾难。

冲突进展：苏丹武装部队和准军事组织“快速支援部队”的公开交战已经进行了两个多月，在首都喀土穆、达尔富尔和其它地方造成了可怕的死亡和破坏。双方看来都固守自己的立场，认为这场冲突事关生死存亡。由于停火一再地失败，外部各方的调停收效甚微。

重要意义：这场战争有可能吞没整个苏丹，对数百万无法逃离的平民造成毁灭性影响。它还可能跨越国界。一个不稳定的苏丹对萨赫勒地区、非洲之角、地中海和红海地区都是危险的。

应对方案：尽管困难重重，外交官们应该继续努力，协调他们的努力，说服交战各方停止战斗。华盛顿和利雅得当局应该在冲突的调停中牵头。与此同时，非盟应该与苏丹平民代表协商，组建一个技术官僚看守内阁，以便在战斗停止后开始工作。

图源：Al Jazeera

一、事态概述

苏丹正在迅猛走向国家失败状态。两个多月以来，苏丹武装部队（Sudanese Armed Forces）和准军事组织“快速支援部队”（Rapid Support Forces）之间的战斗仍在继续，双方都未能取得决定性优势。对苏丹人来说，代价是可怕的：数以百计的人丧生，100多万人流离失所（译者注：联合国称，截至7月12日，冲突已导致3000人以上丧生，300万人以上流离失所，其中70万人以上逃往苏丹各个邻国）。作为苏丹经济和政治中心的首都喀土穆已经沦为一具空壳，而对维持国家运转至关重要的精英则集体逃离。一个崩溃中的苏丹将证明是该地区未来数十年的噩梦。

交战各方迄今对各种调解努力嗤之以鼻。要说服它们停止屠杀将是一场艰苦的斗争，甚至也许是不可能的。但考虑到各种利害关系，外交官们应该加倍努力。美国和沙特应该与埃及和阿联酋更为密切地合作，组织更高级别的接触，敦促交战各方停止行动。它们应该与非盟更好地协调；而非盟应该步调一致，就组建一个看守政府与苏丹人磋商，一旦冲突停止，便让看守政府就位。

苏丹冲突双方的战斗以喀土穆和几个州尤其是达尔富尔地区为中心，目前已经陷入了令人痛苦的僵局，但冲突正在蔓延到该国的其他地区。虽然苏丹武装部队拥有空中力量，而快速支援部队没有，但武装部队的步兵人数似乎被涌入首都的准军事武装战士所超过。快速支援部队人员已经分散到各个居民区，他们在那里大肆抢劫，并利用那些尚未逃离的人作为“人体盾牌”。总统府、军队总部和快速支援部队总部等战略要地以及连接喀土穆各个区域的桥梁，已经多次易手。这座城市实际上已经停止运转，仍被困在那里的数百万人几乎得不到任何服务。大多数医院都关门了。安全的饮用水和食物稀缺，而电力也基本中断。学校关闭，大学和图书馆被洗劫。由于检查站阻碍着所有方向的交通，商业几乎陷入停顿。银行无法进入，现金也很难获得。对于维持国家运转至关重要的各种文件记录被销毁。

虽然情况现在很严重，但似乎还会变得更糟。一连串失败的停火表明，双方都不想冒险让对方重新集结。然而，双方都没有明显占上风。冲突正在首都以外蔓延，使其它地区陷入可怕的（在某些情况下是种族间的）流血冲突。长期以来一直是一个火药桶的达尔富尔地区，现在已经爆发了种族冲突，造成数十人死亡，数万人背井离乡。冲突持续的时间越长，苏丹任何地区不受影响的可能性就越小。苏丹旷日持久的冲突可能造成的损害，再怎么夸大也不为过。这样一场战争很可能会让这个国家分裂，摧毁其人口，同时为恐怖分子、雇佣军和人口贩子创造一个庇护所，他们反过来可能在未来几年困扰萨赫勒地区、非洲之角、地中海和红海地区。

尽管事关重大，但迄今为止的外交努力都未能满足当下的需要。由沙特和美国在沙特红海城市吉达举行的会谈产生了几次名义上的停火。但没有哪次停火能持续一段时间。至少在喀土穆，6月18日达成的停火协议比以前的更有效，但两天后全面的敌对行动又重新开始了。苏丹的各个邻国、伊加特（IGAD，政府间发展组织）和非盟也已经试图进行调解，但并没有成功。

达成一项说服交战各方停止冲突的协议所面临的各种障碍，诚然是令人生畏的，在目前甚至可能是不可企及的。将苏丹推向全面战争的将军们将这场冲突视为一场生存之战：从本质上讲，这是一场势均力敌的双方争夺权力和财富的生死战斗，双方都已经从苏丹政府的历史性机能失调中获益。不过，在加大对交战各方的压力、达成一个可能促使他们停止战斗的妥协方案，或者在警告可能卷入冲突的外部大国不要这样做等方面，还可以做得更多。

所有相关各方都应该加大它们的外交活动力度和层次。鉴于美国可以接触所有相关方，它应该更好地将自己的工作与同样在努力实现和平的非洲、中东和欧洲国家的工作结合起来。目前，美国国务院非洲事务部门的一个小组正在负责美国围绕苏丹冲突的外交活动。华盛顿当局应该任命一位能够持续进行高层外交的特使，以弥合各种潜在的分歧，比如海湾阿拉伯国家与苏丹的非洲邻国之间的分歧，并协调各方对交战双方施加更大的压力。华盛顿和利雅得当局也需要加大努力，确保埃及和阿联酋全力支持停火。埃及是苏丹军队的主要外部支持者，而阿联酋则与快速支援部队有联系。在吉达会谈中，让开罗和阿布扎比当局——以及正试图为谈判开辟政治渠道的非盟——发挥作用，可能有助于协调各方的外交努力。所有有影响力的相关方应该共同推动快速支援部队特别是苏丹武装部队，向吉达派遣具有决策权的代表。

苏丹冲突究竟如何寻找到一条出路，目前尚不清楚；在某种程度上，现在为其开“药方”就像是病急乱投医。尽管如此，调解方推动至少就苏丹安全部门的调整达成一个协议的大致轮廓是有可能的，安全部门的调整是引发这场冲突的争端之所在。一种妥协的方案可能包含加速将两支部队合并为一个单位——这是军队的核心要求——以换取承诺进行其他改革和扩大军队的指挥结构，并将赫梅蒂纳入领导层。一项基本协议（稍后将讨论细节）可能会为更持久的停火铺平道路，从而为有关该国政治未来的谈判开辟道路。到目前为止，各调解方一直在推动短期人道主义停火，希望以此为更广泛的谈判开辟道路，但没有成功。

与此同时，非盟——寄望于吉达谈判取得进展的可能性，并已在主要外部行为体之间组建了一个协调小组且承诺启动一个政治进程——应该与伊加特一道，与苏丹的知名人士合作制定一项拯救计划（rescue plan）。当战争结束时，不论是快速支援部队还是苏丹武装部队都无法治理苏丹，即使在两者当中的一方在战场上获胜这一不可能出现的情况下也是如此。这两股势力都广受诟病。因此，当战斗停止时，一个选择是组建一个包括交战各方在内的所有各方都能接受的紧急看守文职政府，其任务是管理人道主义援助、促进和平进程以及为该国重建做准备。非盟应集中精力为组建这样一个机构奠定基础，同时继续发挥在一个单一的论坛中协调各方行为体的关键作用。与此同时，苏丹人应该抵制组建流亡政府的诱惑，因为这只会加深国家的分裂。

在喀土穆心脏地带和其它地方上演的这场激烈冲突，很有可能使得苏丹这个非洲最大的国家之一陷入政权崩溃。在冲突演变成一场双方领导人自己无法结束的更广泛的派别内战（即使他们想结束）之前制止它，其重要性再怎么强调都不过分。苏丹人正在付出难以忍受的代价。该地区以及远远超出该地区之外的国家也将因苏丹的摇摇欲坠而蒙受损失。对交战各方具有影响力的所有行为体，都应尽其所能引导它们通过谈判达成协议，无论这项任务多么令人畏惧。

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二、战争的种子

苏丹冲突的种子最显著的播种者，是在2019年的民众抗议运动中被推翻的强人奥马尔·巴希尔（Omar al-Bashir）。如同他的几位前任一样，巴希尔试图通过采取各种削弱公民社会和国家关键机构的措施，来保护他的政权免受威胁。为了防止重蹈前任们在民众反抗中下台的经历，他损毁了该国强有力的工会、职业人士协会和大学，同时削弱了苏丹的各个传统政党，并在全国各地建立了一个恩庇部落领导人的网络。在1989年的政变中夺取政权后，他还着手建立了一支可以对抗军队的力量。为此，巴希尔建立了大量的安全机构和部落民兵，他同时也依靠这些力量来打击叛乱分子。在他的统治即将结束时，他越来越依赖快速支援部队。2013年，他从达尔富尔的亲政府民兵中组建了这个组织，并将其部署在喀土穆，在一定程度上充当一种禁卫军的角色。

巴希尔最终失去了权力，但在他倒台后，他曾经的统治使得苏丹几乎无法治理。随着2019年的抗议运动愈演愈烈，由巴希尔的顶级安全官员组成的一个委员会同意废黜他，而由他们自己来掌权。在随之出现新的军事权力结构的巅峰，是快速支援部队的领导人穆罕默德·哈姆丹·达加洛（Mohamed “Hemedti” Hamdan Dagalo，昵称“赫梅蒂”）将军和阿卜杜勒·法塔赫·布尔汉（Abdel Fattah al-Burhan）将军，后者此前是一名地位较高但低调的军队官员，曾在达尔富尔的镇压反叛乱行动中与赫梅蒂密切合作。他们还曾在也门并肩作战，在此期间，他们各自与利雅得和阿布扎比当局建立了各种联系，这两个国家都付钱给苏丹的军事力量，让它们为自己的一方作战。在巴希尔下台后，布尔汉和赫梅蒂组成了一个过渡军事委员会，布尔汉担任主席，赫梅蒂担任副主席，他们得到了沙特和阿联酋的支持。在与抗议者对峙数月之后，布尔汉和赫梅蒂默许将大部分权力移交给文职领导人，并为选举铺平道路。然而，两人实际上都在努力巩固自己对于权力和苏丹经济关键部门的控制。

从一开始起，这两个军事派别就在努力遏制它们之间的对立。军队的高级军官们对赫梅蒂不受限制的崛起感到不满，他的崛起始于达尔富尔的战争期间，而其在也门的角色为他带来了额外的动力，然后在他的恩主巴希尔被赶下台后加速。赫梅蒂也明确表达了他统治苏丹的野心，而那些主要来自于历史上的尼罗河流域精英群体的军队高层，则认为这是对他们长期的政治和经济统治地位的威胁。在2021年10月的一场政变之后，赫梅蒂和布尔汉的对立加深了，两人当时共同解散了文官政府，但由于苏丹人普遍拒绝军方接管政权，而国际社会的金融援助逐渐枯竭，两人的关系破裂。在国内外要求扭转政变的结果和影响的压力之下，赫梅蒂看到了赢得政治上的优势的机会。他开始公开地与布尔汉及政变保持距离，而布尔汉则向来自巴希尔昔日的老圈子寻求支持。双方都带着新的紧迫感继续招募成员，军队也试图从赫梅蒂所来自的瑞泽加特（Rizeigat）部落的一个敌对分支中动员成员。

2022年12月，在“四边机制”（美、英、沙特和阿联酋）的主持下，主要通过美国和沙特的斡旋达成了一份在苏丹恢复文官统治的协议，其后局势的紧张程度再度陡然升级。赫梅蒂支持这项协议，他似乎越来越倾向于与将军们谈判的文职领导人。因此，军队中出现了反对该协议的情绪。

阿拉伯世界内部的竞争也开始加剧。阿联酋对于“四边机制”外交的参与原本并不是一贯的，但它支持12月份达成的协议。而布尔汉的主要外部盟友埃及倾向于在苏丹实行军事统治，并感觉自己被“四边机制”的外交活动边缘化，因此致力于破坏该协议。埃及和苏丹武装部队一样反感赫梅蒂，并对他与阿联酋的关系持怀疑态度。尽管长期依赖沙特和阿联酋的经济援助，但开罗当局憎恶这些海湾大国在红海非洲海岸上特别是在苏丹日益增长的影响力，它认为这是其历史势力范围的一部分。苏丹和其他国家的许多外交官怀疑，埃及鼓励苏丹军队从内部反对将政府权力移交给平民。

双方的行动随之升级，为展示武力，赫梅蒂将越来越多的战士带入了喀土穆。当双方就快速支援部队的未来进行最后谈判时，国内外各界要求将权力交还给平民的压力越来越大，布尔汉周围的将军们要求快速支援部队在两年内并入正规军，接受军方指挥系统的控制。赫梅蒂拒绝了这一主张，相反他建议在过渡时期直接向文职政府报告，并建议设立一个为期10年的时间框架来整合这两支部队。平民（文职）谈判代表和调解方支持赫梅蒂的立场。布尔汉在会谈中的所有三位对话者都指责军方违背先前的谅解。双方继续为冲突而提前布局。4月15日，战斗在喀土穆和麦罗埃爆发，后者是位于尼罗河东岸的一座古老的城市，同时也是一个重要的空军基地所在地。

战争爆发仅仅几周之后，居住着苏丹大约1/4人口的大喀土穆地区的生活已变得面目全非。包括医院、学校和政府大楼以及水电通信网络在内的基础设施遭到广泛破坏。许多工厂和商行已成废墟。当快速支援部队洗劫喀土穆时，政府军在轰炸居民区。许多住宅的贵重物品被洗劫一空，其他一些住宅被粉碎，有能力离开的人都在想办法离开。大贸易商大多已经四散出逃了。由于喀土穆是这个国家的商业中心，它的困境同时将对苏丹其它地方产生深远的影响：例如，随着播种季节的临近，通常向农民分发种子、燃料和肥料的机构都关闭了。未来几个月可能会给苏丹农村带来人道主义灾难。

随着喀土穆土崩瓦解，苏丹西部的达尔富尔看来可能会重新陷入一场吸引邻国各方参与的多边冲突。大多数达尔富尔人反对这场战争，渴望避免更多的流血事件。尽管如此，战争已经沿着种族分隔线（ethnic divide）爆发，将那些认同为阿拉伯人的人与其他人分开，而这恰恰是20年前该地区曾经发生的残酷内战的特征。赫梅蒂本人是来自达尔富尔瑞泽加特部落的阿拉伯人。在靠近乍得边境的朱奈纳（El Geneina），非阿拉伯人的马萨利特（Masalit）社群与快速支援部队之间的冲突正在加剧，快速支援部队主要来自具有阿拉伯人认同的瑞泽加特部落。6月14日，一位马萨利特人出身的西达尔富尔州州长哈米斯（Khamis Abdallah Abbakar）被残忍杀害，这一事态的发展肯定会加剧紧张局势。苏丹人和外国人指责快速支援部队谋杀了他。达尔富尔平民的死亡人数预计将大幅攀升。逃过边境的难民带来了发生在苏丹境内各个定居点的可怕暴行的故事。

快速支援部队试图控制诸如北达尔富尔州首府法希尔（El Fasher）之类的主要城市，他们现在已经加强了对达尔富尔各个地区的袭击。与此同时，达尔富尔各个前反叛组织似乎正在布局，以应对日益严重的部族间冲突。5月28日，出自前反叛势力的达尔富尔地区政府（Darfur Regional Government）首脑明尼·米纳维（Minni Minawi）呼吁平民拿起武器进行自卫。他还发誓要保护平民（言外之意是要应对来自快速支援部队的袭击），这表明他的部队可能正准备加入这场冲突。达尔富尔阿拉伯人和非阿拉伯人之间的冲突，很容易蔓延到乍得和其它地区。

战斗还在蔓延到位于达尔富尔和尼罗河谷之间的科尔多凡（Kordofan）地区。快速支援部队对北科尔多凡州首府欧拜德（El Obeid）发动了袭击，而在那里，有一个重要的炼油厂坐落在一条运送苏丹和南苏丹石油的主要管道旁边。与此同时，苏丹人民解放运动北方分支（Sudan People’s Liberation Movement-North）的叛军领袖阿卜杜勒阿齐兹·阿尔-希鲁（Abdulaziz al-Hilu）指挥的以努巴人（Nuba）为主的部队正在利用这一局势，攻击政府军的部队，扩大自己在南科尔多凡州的据点，看来并不费多少气力就夺取了被遗弃的军队驻地。

按照目前的发展轨迹，交战各方和其它各方似乎将把苏丹分割成一块块的领土，快速支援部队占领了苏丹西部的大量地区，政府军控制了北部和东部的很大一部分，而各种武装组织、部落领袖和军阀则夺取和扩大了自己的控制区。一个崩溃中的苏丹可能会在该地区的许多地方传播不稳定和冲突，一些知名人士越来越紧迫地表达了这种担忧，尽管交战各方听从这些警告并停止战斗的可能性似乎微乎其微。6月12日，非盟委员会主席法基在伊加特国家元首会议上说：“如果这场战争不立即停止，内战将会爆发，混乱将占上风，苏丹这个国家将彻底崩溃。”

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三、没有吸引力的外交轨道

迄今为止，国际社会各方的调解努力一直难以获得苏丹冲突双方的支持。在最初数周的各种停火承诺一再失败之后，双方最终在5月初同意派代表团前往沙特吉达，参加由美国和沙特召集的“预谈判”。这些会谈的重点是暂时停止战斗，以提供人道主义援助和恢复受冲突影响地区的各种公共服务。会谈几乎没有取得什么成就。6月2日，在苏丹军方宣称其要“休息一下”的两天之后，美国和沙特中止了谈判进程，美国当局还对苏丹军方控制的商业集团以及由快速支援部队经营的其它一些商业实体实施了制裁。美国和沙特促成了一项从6月18日开始的72小时停火协议，并威胁说，如果各方不遵守停火协议，将结束谈判。这次停火比以前的停火更成功，至少在喀土穆是如此，但也未能持续下去。吉达会谈的未来仍是未知数。

到目前为止，冲突双方都没有带着诚意进行谈判，因为双方都是从生死存亡的角度来看待这场战争。双方都指责对方利用战斗间歇重新集结和为下一轮战斗做准备，这就是停火无法维持的原因。快速支援部队占领了喀土穆的大部分居民区，并相信他们正在赢得首都的战斗。尽管出于人道主义的需要这样做，但是它将拼命抵制要求它撤出这些地区的压力，直到它未来在谈判桌上获得重大让步。与此同时，军方认为时间站在他们一边。它打赌快速支援部队在向喀土穆运送补给方面面临的各种挑战，再加上这个准军事组织在种族支持基础方面的狭隘，最终将导致它的这位敌手的垮台。它还看到快速支援部队在达尔富尔地区和北科尔多凡州捉襟见肘。因此，军队不愿让救援物资进入首都，担心包裹最终会落在快速支援部队的手中，从而使得后者在那里支撑更长的时间。双方都试图利用人道主义谈判来在这场对峙中获得各种战术上的优势，军方要求快速支援部队撤离居民区，快速支援部队要求军方停止空袭。

军队高层内部的分歧是达成协议的另一个障碍。由于苏丹军方的高级军官们意见分歧，其中一些人比其他人更倾向于在快速支援部队被摧毁之前不停止战斗，调解方一直未能从布尔汉那里获得一项持久的协议。

苏丹的平民（文官）被排除在吉达会谈之外，而且其内部也存在分歧，他们对未来的前进道路有着不同的看法。一些人希望在吉达的谈判桌上占有一席之地，但调解方表示交战各方拒绝这一要求。另一些人则倾向于平民代表等到军队和快速支援部队达成持久停火后，再参加关于永久停止敌对行动和政治解决路线图的谈判。还有一些人希望（也许是）在非盟的主持下，苏丹能够创立一种单独的、包罗所有各方的平民对话，在战争结束后，这个对话机制将为文官统治奠定基础。在任何一种情况下，确定哪些平民（包括老牌政党的成员、植根于2019年起义的社区抵抗委员会、民间社会组织和前反叛组织，以及伊斯兰主义者和部落领袖）应该被选为代表，都会引发一些棘手的问题。自巴希尔倒台以来，类似的困境一直使得苏丹的历次谈判变得复杂。

外交上的混乱也有可能削弱各种和平努力。未参加吉达会谈的外部参与者包括非盟、欧盟和英国抱怨说，为美国保存关于苏丹的文件的小团队缺乏沟通。值得称赞的是，非盟正在努力协调外部各方，并在考虑领导它自己的以苏丹平民为中心的谈判轨道，肯尼亚就是这样，它现在与南苏丹、埃塞俄比亚和吉布提一道领导伊加特的调解。一些人担心，一个由非洲主持的调解轨道最终会与得到阿拉伯国家联盟支持、以军事为重点的吉达和谈形成竞争而不是趋同。西方外交官认为，被排除在吉达讨论之外的阿联酋官员感到措手不及，这实际上是抛弃了“四边机制”。由于它与利雅得当局在一系列问题上的争端悄悄升级，阿布扎比当局表示支持非盟的进程。埃及和埃塞俄比亚在青尼罗河水资源分配上的敌意以及夹在中间的苏丹，则是另一条断层线（译者注：埃及和埃塞俄比亚自后者2011年在青尼罗河上破土动工修建复兴大坝以来，围绕尼罗河水资源分配问题争执不断，在苏丹邻国峰会7月13日在开罗召开之际，埃及和埃塞俄比亚两国领导人举行了会谈，同意就如何克服在该大坝修建及蓄水问题上所形成的僵局展开讨论）。

目前尚不清楚所有外部各方是否都同样致力于促成停火。每一个主要的外部行为体，无论是公开还是私下里，都同意停火是必要的，但外交官们怀疑他们所有的同行是否都在尽其所能促成停火。阿拉伯世界的许多国家——不仅仅是埃及——建议，最重要的是确保军队处于领先地位。

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四、调解的可能途径

尽管面临种种挑战，但由于事关重大，所有有影响力的各方都需要使尽浑身解数，迫使苏丹交战各方停止战斗。第一步是寻找外部力量对交战各方可能拥有的任何额外的影响力，然后在可能的程度上，协调一致地利用它，为同一目标服务。

美国和沙特应该加强与各主要国家当局的接触，对于开罗和阿布扎比当局尤其如此，但也还应包含总部在亚的斯亚贝巴的非盟，敦促它们推动交战双方结束战争。吉达会谈的形式远非理想，但目前没有任何现实的替代方案。没有其它选择方案有可能让交战各方走到一起。美国和沙特的调停者应该利用目前谈判暂停的机会，探讨是否至少让埃及和阿联酋加入下一轮谈判，因为埃及是苏丹军队的主要支持者，而阿联酋是与快速支援部队最亲近的国家。无论是公开还是私下，开罗和阿布扎比当局都表示希望停火；如果相信自己能决定结果，它们就更有可能为之奋斗。美国、沙特和埃及可以共同向苏丹军方施压，要求其派出级别更高的代表。如果交战各方没有任何让步的迹象，调解方还应考虑采取强制措施，如威胁对交战各方进行有针对性的制裁和战争罪起诉。在理想的情况下，调解小组应该至少包括一名高级军官，比如一名美国国防部的官员，他可以直接与布尔汉和赫梅蒂交谈，因为在战争的头几周，当外国政府撤离它们的国民时，军方对军方的接触似乎已经产生了结果。

就引发战争的核心问题——快速支援部队是否以及如何划归军队指挥——解决方案的基本内容达成协议，可能是达成一种持久停火的必要条件。到目前为止，吉达会谈的目标是首先实现停火，以此为更广泛的解决方案谈判开辟空间。但停火的一再失败表明，只要双方尤其是军方（担心自己在谈判中表现软弱）相信他们需要继续战斗以保护自己的利益，任何真正的停火都将是难以捉摸的。调解方当然应该继续敦促各方遵守其人道主义承诺，并探讨一切缓和局势的手段。与此同时，它们可能需要把努力的重点，转向至少勾勒出一个可以结束暴力的解决方案的大致轮廓。

重塑苏丹的军事与安全机构将必须是任何协议的一部分。不幸的是，达成共识几乎是不可能的。尽管看来无法在战场上击败对方，但政府军及其支持者要求解散快速支援部队。与此同时，无论未来可能的协议上会怎么说，赫梅蒂肯定回避将他的部队整合到军队中，因为他确信军方的目标是彻底摧毁快速支援部队以及他的权力基础。但苏丹的安全机构需要一次彻底的改革，因为这场战争无可否认地证明了这一点。军队和快速支援部队之间的分歧是一个问题。另一个问题是军队高层存在分歧，在如何结束冲突的问题上，他们有着不同的实际利益、意识形态倾向和立场。由尼罗河沿岸精英控制的军队军官队伍远远不能代表苏丹的多样性。平民和快速支援部队也指责它靠近巴希尔的亲信。

一个可能的选项，是在吉达的各国外交官敦促快速支援部队同意加入一个单一的军队和指挥系统，这是战争爆发前军方的核心要求，作为交换，开始讨论如何重塑军队本身，这是快速支援部队和平民的关键要求。为了实现真正的停火，各方可能需要就这一进程的大致轮廓达成一致，然后停火能够为布尔汉、赫梅蒂等人在技术细节上的“穿梭外交”（shuttle diplomacy，反复磋商、讨价还价）创造空间，与此同时，理想的做法是将吉达谈判与非盟主导的让平民代表参与其中的政治谈判结合起来。沙特和美国将需要充当担保人，监督协议的执行并在出现争端时进行调解。埃及和阿联酋必须加入进来。各调解方可能还需要考虑如何防止军队内部强硬派、温和派和巴希尔时代的伊斯兰主义者之间的分歧阻碍协议的达成，理想的做法是派出一个能够超越这些分歧的代表团。

如果谈判继续没有取得任何进展，人道主义局势继续恶化，各调解方可能不得不尝试其它路径来减轻苏丹人的痛苦。一些人主张建立一支第三方的非洲部队，在双方都同意撤离的地区提供缓冲，以便提供人道主义援助，并在理想情况下实现一种更广泛的停火。但这种选择面临着各种阻力：军队现在强烈反对引入外国军队，因为这将等于打开与赫梅蒂谈判的大门，他们认为赫梅蒂是令人憎恶的人，同时也会让外界对苏丹内部事务进行更大的监督。其他人则建议绕过军方官僚的障碍，通过基层网络输送救援物资，这些网络已经在向那些需要帮助的人提供援助，包括向喀土穆的社区委员会提供援助。这些团体也将奋力通过无数的检查站来获得援助。但是，如果没有任何更好的选择，调解方可能会被迫考虑上述方案的各种变通版本，以向有需要的人提供援助。

至于未来的政治道路，苏丹的平民将需要在其规划上发挥核心作用。一旦战争停止，无论是军方还是快速支援部队，都无法用常规手段治理苏丹，因为这两个组织的信誉都已荡然无存。双方也不能仅仅通过强制手段来统治这个庞大而多样的国家。与此同时，考虑到主要平民力量之间的分歧，随着国家进一步陷入混乱，关于苏丹未来的谈判很容易沦为围绕权力分享的无休止争吵。因此，一个由技术官僚组成的看守政府是值得探索的最有希望的选项。

非盟应该与来自不同地区和种族的苏丹杰出人士合作，组建这样一个看守政府，同时通过其成立的核心小组（包括联合国、伊加特、阿盟、欧盟、“四边机制”和一些邻国）协调非盟的各种努力，并与该国各种公民、政治、地区和部落的行为体进行磋商。在非盟的支持下，如果将军们同意停止战斗，苏丹应该让这个看守政府做好介入的准备。看守政府应该精心组建，以获得尽可能多的苏丹人的支持。虽然军方应该对于看守内阁的成员资格没有任何发言权，但这样一个政府大体上必须得到军方和快速支援部队的接受，因为在没有起码得到交战各方默许的情况下，看守政府是无法运作的。军方曾经反对一个由政敌组成的文官政府，但已经经常表示支持一个由技术官僚组成的共识政府。这个政府的任务应该是狭窄的：重新启动各种基本服务，引入人道主义救济，促进国家的和平缔造进程，并开始恢复各种机构。

虽然这样一种选择与许多苏丹平民想要完全夺回国家控制权的雄心有很大的差距，但一个技术官僚看守政府可能是避免让军人统治根深蒂固的唯一出路。当然，最理想的情况是，战争一结束之后，就立即将权力交还到平民的手中。但在实际上，交战双方都不会接受完全服从于一个民事机构的权威。这样一个看守政府应该被视为一种争取时间的方式，以帮助苏丹人解决意见上的各种分歧，这些分歧曾导致2019-2021年围绕建立文官政府问题，以及2022-2023年围绕恢复文官统治问题上的各种谈判的失败。非盟的看管将是重要的，但包括欧盟和主要的欧洲国家在内的其它对苏丹有影响力或召集力的势力，应该考虑如何帮助推动非盟的进程。

在准备看守内阁时，苏丹人应该小心避免给人留下他们正在建立一个流亡政府的印象。流亡政府的各种陷阱是众所周知的，包括它们通常无法获得正式权力（这削弱了其成员在在公众面前的威信，在苏丹，这些成员将会是平民），以及它们倾向于阻止其它潜在的政治轨道。

这个看守政府还可能引导一个全国性的进程，以解决有关该国未来的更大问题——比如中心与边缘的关系，这是苏丹过去许多次内战的原因——而又不会妨碍苏丹在过渡时期建立一个有效政府的权利。有各种各样的选择需要苏丹人自己去解决。一种选择可能是讨论一个有代表性的立法委员会，一旦成立之后，可以在审议未来过渡进程的同时监督政府。另一种选择可能是进行节奏较慢、基础更广泛的对话，试图就如何在经历数十年的军事统治和种族冲突之后建立一个新的文官政府达成共识。无论采取何种形式，这条途径都应该包含伊斯兰主义者。许多苏丹人认为，军队中的伊斯兰主义派别是恢复文官统治的主要障碍。如果伊斯兰主义者知道，与冲突之前将一些伊斯兰主义政党被排除在外的各种谈判相比，即将到来的谈判将对他们的参与持更为开放的态度，他们就不会有那么大的损失，也就不会那么倾向于破坏停火协议。

随着达尔富尔处在新的浩劫的边缘（有报道称西达尔富尔州已经陷入混乱之中），非盟和联合国在与苏丹各个邻国以及达尔富尔的各种行为体协商后，应该考虑停止或缓解战斗及其影响的途径。这些努力应该集中在如何促成当地停火、实现人道主义援助和防止跨境溢出的影响等方面。

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五、保持一致的重要性

这样一个协调的国家拯救计划需要苏丹、阿拉伯、非洲和西方各方拥有一个共同的愿景。所有外部各方的外交迄今未能应对当前时局的紧迫性，因而都需要予以升级。

鉴于美国在吉达外交渠道的创建中所扮演的角色，在弥合政治和安全谈判之间的任何差距和同时避免各种相互竞争的倡议方面，美国尤其重要。到目前为止，外部行为体一直在努力组建一个统一战线来结束这场战争。美国应该重新任命一位全权负责苏丹事务的特使，包括与苏丹的非洲和阿拉伯邻国进行顶层的接触，就像过去20年的大部分时间里所做的那样。特使办公室的工作人员配置应该增加到以前的水平。

其它行为体也应该协调它们的行为。通过让非盟与埃及和阿联酋一起参加吉达会谈，沙特和美国将有助于协调各种政治和安全努力。在推进政治进程的过程中，非盟和联合国应该与支持吉达方案的阿盟以及美国和沙特密切合作。特别是伊加特，它正在肯尼亚领导下进行自己的调解，它应该与非盟的努力相匹配。外交官还需要监测阿拉伯世界内部日益增长的各种裂痕，特别是阿布扎比同时与利雅得和开罗之间存在的裂痕，因为这些裂痕可能阻碍和平的缔造。

作为核心小组所倡导的政治轨道的领导者，非盟负有特殊的责任。埃及和埃塞俄比亚在尼罗河水资源使用问题上的敌意，以及阿拉伯和非洲在苏丹的未来这一问题上的分歧，都需要小心对待，以免给外交带来不利影响。非盟可以考虑在各个首都比如亚的斯亚贝巴（非盟所在地）和开罗（阿盟总部所在地）之间，轮流进行任何关于看守政府组成或授权的持续谈判，或者在安全允许的情况下，在外部的各个首都和苏丹境内的一个城市比如苏丹港进行谈判，使这一进程得到广泛接受，并避免相互竞争。

非盟和平与安全理事会（Peace and Security Council）应听取呼吁，任命一位前国家元首、一位具有类似地位的特使或一个由非洲知名领导人组成的小组，来指导非盟的努力。联合国也应该这样做。调解方交往的层面及其地位和信誉，对于交战各方都会产生作用。如果调解者派出级别更高的外交官，交战双方自己将更有可能任命高级代表，在谈判期间有权做出决定，但目前情况并非如此。这些代表将能够直接地和在最高层面上与调解方更好地接触。

与此同时，非盟、美国、欧盟和联合国应该敦促地区行为体不要进行任何可能使战争升级为代理人混战的干预。让所有各方都保持一致是很困难的，但惟一的替代方案很可能就是苏丹的崩溃。

图源：Reuters

六、结论

一场旷日持久、多方参与的冲突将导致国家的失败和多年的血腥斗争，在苏丹坠入如此境地之前停止战斗的“窗口”期正在迅速关闭。那样一个结果的严重性怎么强调都不为过。一个崩溃的苏丹可能会为跨国武装分子——他们已经对非洲的其它战场拥有强大的影响力——以及雇佣军和走私者创造一个避难所，它们可能会在未来多年里困扰苏丹的邻近地区。

世界大国和其它对苏丹各方有影响力的国家需要以应对危机所要求的敏捷性采取行动，考虑到要说服仍然执意彼此摧毁的双方，其挑战是如此之大，就更是如此了。由于双方目前都没有表现出任何妥协的迹象，因此并没有任何容易的解决方案。事实上，今天开出的任何“处方”都有一种唐吉诃德式的成分。尽管如此，考虑到苏丹战争的灾难性后果，非洲、阿拉伯和西方的大国别无选择，只能投入比迄今为止远远更多的外交资本，尤其是为了避免一场地区性的混战。

自独立以来的65年多里，苏丹的精英们未能形成一个能够可靠地保护其所有公民的团结一致的国家。从中期来看，苏丹需要就新的政治解决方案进行意义深远的讨论，特别是关于管理多样性、分配资源和分享政治权力的方式。这种契约的缺失是这个国家长达数十年动荡的原因之所在，这种动荡现在已经到达了它的正中心。

然而，当务之急是停止战争，因为除了军阀能够利用战争之外，没有任何赢家。快速支援部队占领了首都的很大一部分地区，但疏远了许多居民，他们认为快速支援部队是掠夺性的入侵者。与此同时，军方已经表明，为了保住权力，他们愿意轰炸这座城市。苏丹平民拒绝战争是正确的。现在他们需要把政治分歧放在一边，就治理国家的临时安排达成一致。现在仍然还有时间阻止苏丹滑入解体的境地，但并不是很多了。

原文题为：A Race against Time to Halt Sudan’s Collapse
原文链接：https://www.crisisgroup.org/africa/horn-africa/sudan/b190-race-against-time-halt-sudans-collapse