作者：储勇（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）；张珩（中国社会科学院金融研究所副研究员）

　　2024年12月召开的中央农村工作会议对2025年“三农”工作作出了全面部署。会议强调，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。坚持城乡融合发展，走好新时代党的群众路线，在干部配置、要素投入、公共服务、事权财权上优先保障，促进生产要素在城乡之间、工农之间顺畅流动，进一步深化农村改革，捋顺农民和土地的关系、工农关系、城乡关系等，以“千万工程”经验引领全面推进乡村振兴，在城乡融合发展中实现农业强、农村美、农民富。

　　准确把握城乡融合发展的四大特性

　　一是长期性。城乡融合发展的顶层设计、理论构建、制度安排和实践探索是长期工程。从理论上来讲，马克思、恩格斯认为，城乡对立的原因包括社会分工、工农业发展水平缓慢等。尽管城乡的对立发展为更高的联合提供了物质条件，但受生产力水平和生产关系的历史局限性影响，社会主义初级阶段仍是一个较长时期的历史过程。从现实的物质条件基础来讲，人才、资金、技术、金融等关键生产要素仍是城多村少、城强村弱，生产力布局依旧是重城轻村，即使是坚持农业农村优先来重塑生产关系，让农业农村获得新质生产力和发展加速度，进而让城乡之间、工业和农业之间均衡发展，但体制机制建设期依旧过长。从精神文化层面来讲，城镇发展多以契约精神为主，社会交往更依赖于法治保障，而农村则多以熟人社会为主，社会交往更侧重于宗族关系，两种精神实质和文化内涵存在较大差异，调和这两种文化差异的时间跨度很大。

　　二是辩证性。城乡在分割对立中不断走向有机统一。新中国成立后，为了使落后的农业国快速变为先进的工业国，国家实行高度集中的计划经济体制，打造以农村支持城市、以农业支持工业的追赶型经济体，实施工农业产品剪刀差、户籍制度等系列政策举措，加剧了城乡分割对立。改革开放以来，通过解放和发展生产力、实施家庭联产承包责任制、鼓励支持乡镇企业和小城镇发展、调整城乡关系、建立健全城乡融合发展体制机制等体制机制改革，城乡走向一体化和融合发展，将“产”与“城”、“工”与“农”、农民与土地、发展和保护等重大关系统一起来，构成一个有机整体，发挥不同主体的比较优势，使乡土中国逐渐转向城乡中国。

　　三是主体性。城乡融合发展的短板在农村，最艰难最繁重的任务在农村。历史和经验表明，人民群众是历史的创造者，中国农业农村改革的成功实践、重大举措的落地生根，无不是从群众中来、到群众中去的真实写照。从家庭联产承包到村民自治，从乡镇企业到农民专业合作社，从国有土地使用权与所有权分离到农村土地的“三权”分置，每一项制度建设都是来自农民的创造，并在农民的实践中加以检验。城乡融合发展的核心是把调动广大农民的积极性作为首要出发点，依法保障农民物质利益，尊重农民的民主权利，充分保障农民自主权，从农民的实际出发，尊重农民的意愿，尊重自然、改造自然、创造财富。

　　四是系统性。城乡融合发展体制机制建设已进入改革深水区，需要系统谋划、稳步有序推进。从制度建设来看，分清主要矛盾和矛盾的主要方面，建立健全城乡融合发展体制机制，要推动各方面配套制度建设。不是要所有问题一起抓、平均用力平行干，而是要分清主次、把握重点有序干，集中用力抢先干，从制度、技术、文化等方面综合发力，突出重点领域和关键环节，注重实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣，注重实现城市发展中质的有效提升和量的合理增长，注重实现产业升级、人口集聚、城镇发展的良性互动。

　　找准城乡融合发展的着力点

　　围绕党和人民对城乡融合发展规律认识的不断深化这一逻辑主线，坚持“以改革促融合、以融合促发展”的理念，进一步注重政策体系集成，加大体制机制改革和政策供给力度，深入推进城乡融合发展工作。具体包括以下内容：

　　深化产权制度改革，着力推动城乡要素平等交换、双向流动。我国工业化、城镇化的底座是广大农村，农业大、粮食足的优势安全有效支撑着现代化事业。推动城乡融合发展的底层逻辑是建立健全以城乡平等交换、自由流动为特征的要素配置体制机制，这是因为不能完全依赖市场配置资源，否则就会产生“重效率轻公平”的弊端，让城乡对立分割愈演愈烈。要聚焦城乡要素配置体制机制中的难点痛点堵点，进一步完善产权制度改革，发挥国家城乡融合发展试验区的先行示范作用，加快构建全国统一大市场。深入推进城乡人口双向流动、资金流动、金融支持、产业协同，加快实现地位平等的农地权利，推动集体土地与国有土地同等入市、同权同价，推进农村土地与城市土地的权益逐步实现平等，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。

　　深化财政体制改革，实行公共资源城乡公平均衡配置。为了平衡城乡地区的财力差距，中央财政安排了大量均衡性转移支付推进基本公共服务均等化，出台了一揽子财政政策，将与人直接相关的共同财政事权领域的转移支付，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付，推进城乡公共资源均衡配置取得了积极进展。但均衡性转移支付仍需进一步规定用途，划清对应具体事项的支出责任，特别要重点保障农村地区，明确划分财政事权和支出责任，制定统一的管理规范和保障要求。尊重把握人口流动的客观规律，稳步推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，增加农村教育、医疗、养老、文化等服务供给质量和水平，推动公共服务跟人走。可考虑按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局，各城区因地制宜动态调整基本公共服务配套标准，同步增加常住人口可享有的基本公共服务项目。建立横向转移机制，构建人口净流入省份与人口净流出省份之间的横向转移机制，统筹部署全国财政资金。

　　深化户籍制度改革，着力推动农村人口进一步向城镇转移。坚持以人为本，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，促进城镇稳定就业和生活的农业转移人口进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务，推进农业转移人口在城镇稳定就业，保障随迁子女在流入地受教育权利，完善农业转移人口多元化住房保障体系，持续扩大农业转移人口社会保障覆盖面。完善中央财政支持农业转移人口市民化奖励资金制度，人口净流入省份可结合实际建立健全省对下农业转移人口市民化奖励办法，并按劳动贡献份额评估制定实施对人口净流出省份给予横向转移奖励办法。

　　加快发展新质生产力，强化优化以城带乡、以工补农的帮扶机制。推动城乡融合发展，关键在于让先进生产要素向农村地区集聚，推动人的自由全面发展。要做大农村土地出让收益这块蛋糕，构建新型工农城乡关系，形成新的城乡利益格局；要不断调整资源配置方式、创新空间组织模式以及培育新的增长动能，持续增强工农城乡循环的内生动力和可靠性，挖掘人口流动中巨大的投资需求和消费潜力，统筹推动先进生产要素融入农村工作机制、巩固农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度形成合力。

　　（本文为中国社会科学院青年人才“培远”计划阶段性成果）